黄涧秋 | 因同一行政行为发生的行政案件的既判力问题——基于诉讼标的之考察

作者简介

黄涧秋，苏州市委政法委副书记，法学博士，美国马里兰大学公共管理硕士。

内容摘要：既判力原则上具有相对性，但由于某些行政行为往往涉及众多行政相对人，法院在适用既判力规则时呈现出主观范围不断扩张的倾向。各级法院在既判力是否适用于同一行政行为的其他相对人上有各种模式，包括同一诉讼标的论、同一诉讼标的之否定论、撤销之诉判决的普适性效力论、同一诉的利益论等，其中诉讼标的是一个核心概念。禁止重复起诉与既判力规则分别适用于不同的阶段，后者在于避免诉讼标的处于不确定的状态。诉讼标的决定既判力的适用范围，它是指行政行为违法并损害原告权利的主张，而不能与行政行为相等同。对于同一行政行为的起诉，应当更多地考虑适用必要共同诉讼制度。

关键词：既判力；行政行为；诉讼标的；必要共同诉讼

DOI：10.19563/j.cnki.sdfx.2021.04.008

既判力是指基于法的安定性，确定判决对当事人和法院所具有的强制性通用力，法院作出生效裁判后，当事人不得对同一事件再次提起诉讼，法院也不得在其后的诉讼中作出与前诉相抵触的新的裁判。既判力作为一种诉讼法效力，原则上只能发生在进行诉讼的当事人之间。但是，在近几年的行政诉讼实践中，由于某些行政行为往往涉及众多行政相对人，法院在适用既判力规则时呈现出主观范围不断扩张的倾向，将既判力延伸适用于同一行政行为的所有相对人。在2017年“张刚与武汉市武昌区人民政府申请再审案”中，最高院立足对行政诉讼标的概念的廓清，收紧了既判力扩张的“缰绳”，并创造性地提出中止诉讼的解决方案，该案的说理对类案的处理产生了较大的影响，但之后司法实践中的立场反复仍然没有停止，总体上既判力的扩张还是占据着优势地位。既判力在我国行政诉讼领域一度是一个相对陌生的概念，随着当下“诉讼潮”的涌现，开始成为一个有力的应对武器，根据我国现行法律制度，因同一行政行为发生的行政案件是否具有既判力，值得探讨。

一、既判力适用的主观范围辨析

通说认为，既判力原则上具有相对性，只在当事人之间发生作用，不拘束案外第三人。既判力具有相对性的理由在于辩论原则和程序保障原则，确定判决系根据当事人之间的辩论意见而形成，任何人只应对自己的程序行为负责，如果将既判力及于当事人以外的第三人，实际上就背离了程序保障原则。在例外情况下，既判力还可以涵盖与当事人具有相同法律地位的案外人。除了前诉的原告和被告双方、共同诉讼人和诉讼代表人以外，理论上一般认为既判力主观范围可以扩张到诉讼担当人、当事人的承继人、法定代理人、既判力所及的一般第三人等。以下就特定情形是否真正属于既判力主观范围的扩张予以辨析。

（一）行政诉讼第三人

行政诉讼第三人在性质上属于当事人的范围，可以通过自行申请或者法院通知的方式参加诉讼，在诉讼中居于与原告或者被告相同的诉讼地位，其程序参与权利没有被剥夺。因此，既判力拘束行政诉讼第三人不属于主观范围的扩张。在“龙潭村二组与贵州省台江县人民政府申请再审案”中，前诉和后诉均对台江县人民政府“台府处〔2015〕3号”行政处理决定书提起诉讼，因为在前诉中，法院已经将龙潭村二组列为第三人，故前诉的判决对本案的龙潭村二组发生既判力。

（二）当事人的继受人

我国台湾地区“行政诉讼法”第214条规定：“确定判决，除当事人外，对于诉讼系属后为当事人之继受人者及为当事人或其继受人占有请求之标的物者，亦有效力。”在“李秀英与来凤县自然资源和规划局案”中，法院裁定：本案提起行政诉讼的李秀英是田成碧之女，田成碧已经去世，作为法定继承人，承继了前诉行政裁定书对田成碧的约束，故李秀英以同一事实、理由，同一诉讼请求，同一诉讼标的向本院提起诉讼属于重复诉讼，裁定驳回起诉。当事人的继受人之所以要受到既判力的约束，是因为前诉原告和后诉原告在实体权利义务上具有同一性。将既判力的主观范围扩张至当事人之继受人，是为了维护纠纷解决的实效性，诉讼终结后继受人在程序保障方面必须作出牺牲，这是立法者的选择。在前诉法律关系的争议发生之后发生权利义务的转移，继受人应当同时接受这种法律关系的争议及其解决结果。

（三）既判力所及的一般第三人

既判力所及的一般第三人概念滥觞于民事诉讼领域，例如人身关系诉讼及公司诉讼的判决具有对世效力，其他受其约束的人不得再提起诉讼。在行政诉讼领域，主要涉及撤销判决的既判力。我国台湾地区“行政诉讼法”第215条规定：“撤销或变更原处分或决定之判决，对第三人亦有效力。”此处的“对第三人亦有效力”，实际上指撤销判决的对世效力。日本《行政案件诉讼法》第32条也有类似规定，不过由于其没有明确第三人的范围，留下了解释上的争议问题。在韩国，法院作出撤销判决以后，该行政行为会受到追溯而丧失效力，撤销判决形成力的主观范围对第三人有对世效力，为防止第三人的权利因此而受到不当侵害，行政诉讼法规定了第三人参加诉讼及再审请求。撤销判决的对世效力，与其说是一种既判力，毋宁说是一种形成力，撤销判决一旦确定，不必等到作出该行政行为的行政主体予以撤销，该行政行为便当然地失去效力。对一般第三人而言，撤销判决并不发生确认原告的主张为有理由之效果，撤销判决能发生形成效力不是判决的内容，而是判决所造成的结果。另外，第三人是否可以再提起确认违法或者确认无效之诉，主要涉及既判力的客观范围问题，在我国司法实践中，认定前诉中已经撤销行政行为，后诉如果再提起确认无效之诉，那么由于后案所涉诉讼标的已经为生效裁判所羁束，起诉被驳回。

在民事诉讼领域中，既判力主观范围之所以可以发生扩张，是因为案外人和诉讼当事人针对争议的法律关系具有同等的地位，这种同等的法律地位要么从当事人处继受，要么来自于法律的直接赋予。这些主体的程序保障已经被当事人一方所替代获得。相比较而言，由于行政诉讼审理的重点是行政行为的合法性，法院对行政行为的审查不限于原告的主张，判决效果更接近于客观真实，行政行为涉及的相对人具有广泛性等，导致行政判决既判力的主观范围更容易突破相对性原则。在近年来的司法实践中，行政判决既判力的扩张主要集中在同一行政行为涉及众多行政相对人的情形。

二、既判力适用于同一行政行为其他相对人的处理模式

在通常情况下，一个行政行为与行政相对人是一对一的关系，例如行政处罚、行政许可决定，在这类案件中，还有权利主张相反的其他利害关系人存在，法院会通知其作为第三人参加诉讼。但是，有的行政行为面向众多特定的行政相对人，这些行政相对人的权利主张系站在同一个阵营，例如同一个国有土地上房屋征收决定中，被征收人往往有几百个之巨。在其中一个被征收人针对房屋征收决定提起的诉讼请求如果得到满足，那么由于征收决定被法院撤销，一般不会发生后诉的可能。如果该诉讼请求被法院判决驳回以后，其他被征收人是否可以继续提起诉讼？对于这一种“一对多”行政行为的极端情形，既判力是否涵盖所有的行政相对人以及其他利害关系人，国内外行政诉讼理论几乎没有专门涉及，在我国行政诉讼实践中，各级法院前后的处理方式各异其趣。

（一）既判力适用于其他行政相对人——同一诉讼标的论

在“徐万兴与长沙市天心区人民政府上诉案”中，前诉的情形是：被上诉人作出“天政征（2012）第5号”房屋征收决定，李娜等69人先后提起行政诉讼。法院对上述69件案件进行合并开庭审理，李娜等12人到庭参加诉讼，徐万兴等57人没有到庭。法院对李娜等12人的案件分别作出了维持房屋征收决定的判决。后诉的情形是：徐万兴又对该房屋征收决定单独提起诉讼和上诉，二审法院认为：本案与李娜等12人案件的“诉讼标的”即被诉具体行政行为为同一房屋征收决定，李娜等12人案件的终审判决已经发生法律效力，故本案诉讼标的为生效判决的效力所羁束。法院的法律依据是2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称2000年《若干解释》）关于“诉讼标的已为生效裁判所羁束的”的规定，从而驳回起诉。审理逻辑是以同一诉讼标的来决定前诉既判力的主观范围，既然前诉和后诉的诉讼标的是同一个行政行为，那么前诉的既判力就涵盖所有以同一行政行为提起的诉讼。

在“王福松与深圳市宝安食品药品监督管理局案”中，前诉与后诉的原告为同一被诉行政处罚决定的不同举报人，法院以既判力及于同一行政行为中其他利害关系人为由，驳回后诉原告的起诉。但该案说理的侧重点与“徐万兴案”有所不同，该案回避了“同一诉讼标的”这一基础性概念的“嫁接”，而是直接紧扣“同一行政行为”，点明了为什么要对同一行政行为的案件适用既判力制度的实际效果：为了避免对同一行政行为再度审理判决以及因此而作出与前诉相矛盾的判决。本文以为，对照前述的既判力相对性原则，仅仅以追求诉讼的便利性予以证成，论据是不充分的。

（二）既判力不适用于其他行政相对人——同一诉讼标的之否定论

在“张刚案”中，前诉是奚小弟等420人因不服武汉市武昌区人民政府作出的“武昌征决字〔2015〕1号”房屋征收决定提起诉讼，之后，张刚也对该征收决定提起诉讼，但被法院以前诉尚未审结为由中止诉讼。待奚小弟等人的诉讼请求、上诉均被驳回以后，法院再对“张刚案”作出裁判。一审法院认为：生效裁判具有法律效力，对当事人和人民法院均具有约束力，人民法院不能再对同一诉讼标的进行审理。张刚所诉的行政行为已为一审、二审法院生效判决所羁束，不能再就该行为进行审理，裁定驳回起诉。二审法院维持原裁定。一审法院采用“同一诉讼标的说”的法律依据与“徐万兴”案相同。

最高院裁定采用分两步走的方式，讨论本案是否应当裁定不予受理或者驳回起诉。首先，从既判力的消极作用出发，认为其“一事不再理”的功能与禁止重复起诉属于同一原理，参照民事诉讼法司法解释关于“重复起诉”的界定，认定张刚的起诉不属于重复起诉，因为前诉和后诉的原告是不同的当事人，既判力显然不应及于别的事件或者没有关系的第三者。其次，将“同一行政行为”与“同一诉讼标的”相区分，否定了原审法院的“同一诉讼标的说”：行政诉讼的审理对象，除了行政行为的合法性以外，还包括该行政行为是否对原告合法权益构成侵犯等因行政行为而引起的行政法律关系。本案中，后诉与前诉起诉的虽然是同一个行政行为，但因原告不同，权利损害的主张亦有可能不同，因此不能简单地认定“后诉与前诉的诉讼标的相同”。本文以为，虽然这种递进式的说理，有助于各级法院在审判实践中廓清相关法律概念的正确含义，但其内在逻辑难以自洽，反而造成理解上的困扰。如果按照禁止重复起诉制度，只要前诉与后诉的当事人不是同一人，即不发生既判力的消极作用，这就彻底否定了既判力可以适用其他相对人，遑论是否为同一诉讼标的。反过来，最高院关于诉讼标的的说理，也没有说明如果前诉后诉构成同一诉讼标的，是否可以突破禁止重复起诉制度的适用限制，从而仍然具有既判力。

然而，最高院的裁定接下来又笔锋一转，着墨于既判力的积极作用：既判力对于第三者而言，只是禁止作出与生效裁判内容相抵触的新的判决、裁定，而不是就此剥夺其诉权。最高院的裁定引用《民事诉讼法》第54条的共同诉讼制度、德国的标准诉讼来论证本案没有必要再指令原审法院作出一个相同的判决，这些依据已经超出既判力的范畴。本文以为，既判力的消极作用和积极作用并不是一个硬币的两面，相反，两者之间具有相互排斥的效力，既然法院按照消极作用对后诉不予受理，那么就谈不上禁止作出与前诉相同的新的裁判。事实上，既判力的效力主要为消极作用，在诉讼标的同一的情形，发生一事不再理的效果；而既判力的积极作用限于特殊的情形，如果前诉裁判确定的法律效果或者诉讼标的，为后诉诉讼标的的先决问题，则应以前诉裁判作为后诉的判决基础。“张刚案”不存在先决问题的情形，自无既判力的积极作用适用之余地。

（三）既判力适用于其他行政相对人——撤销之诉判决的普适性效力论

自从2017年3月最高院作出“张刚案”裁定后，对同一行政行为的起诉不属于同一诉讼标的已经基本成为共识，这在一定程度上产生了类案指导的功能。但是，此类案件究竟是否适用既判力，司法实践中的立场仍然摇摆不定。在2018年“郭静与郑州市管城回族区人民政府申请再审案”中，前诉针对房屋征收决定的诉讼请求被法院驳回。在该案中，最高院虽然专门提及“张刚案”的审理思路，但没有采纳“张刚案”有关诉讼标的的结论，而是声称：考虑到撤销诉讼的代表诉讼或者客观诉讼的性质，通常情况下撤销之诉的判决具有普适性的效力，因此应当承认撤销之诉判决的效力及于与原告利益相同的第三人，包括同一行政行为针对的另一部分没有起诉的相对人。据此，其他相对人提起的后诉应当受到既判力的约束。

本案和“张刚案”的审判长均为最高院李广宇法官，李广宇在其著作中专门对本案审理思路进行了深入解释：本案一方面援引了张刚案中的裁判观点，另一方面又在周延性上做了一些弥补。如果不同的人分别针对同一个行政行为提起诉讼，不可能一次又一次地重复撤销这个行政行为。本文以为，本案在审理思路上并不是对“张刚案”的弥补或者更新，实际上是推翻了后者。主观诉讼和客观诉讼并不是法律上的概念，而是大陆法系学者根据诉讼目的的不同而对行政诉讼类型进行的学理划分方式。客观诉讼有特指的含义，是指以实现行政活动的客观合法性本身为直接目的，而与个人权益保护无关的诉讼。从大陆法系国家及地区的立法实践看，客观诉讼始终处于一种例外状态，一般包括民众诉讼、团体诉讼、机关诉讼等类型，与究竟是撤销之诉还是给付之诉没有必然联系，本案这种对房屋征收决定提起的撤销之诉是以保护公民个人权益为直接目的，很难说是客观诉讼。我国《行政诉讼法》虽然将个人权益保护和对行政的合法性监督并置为行政诉讼的双重目标，但从整体趋势来看，将行政诉讼首先定位为对个人权益的保障手段，已经获得学界和司法实务的一般确认。维持客观法秩序显然是依附于保护主观公权力之上，属于行政诉讼的两种功能，不能因此将某一个行政诉讼区分为主观之诉和客观之诉两个部分，从而分别确定其不同的诉讼标的。正如前文所述，如果说撤销之诉的判决具有普适性效力，应当是指法院判决撤销的情形。本案的前诉裁判是驳回诉讼请求，被诉行政行为在后诉提起时仍然有效，如果认定这种判决具有既判力，那么又等于回到同一行政行为就是同一诉讼标的这一争议原点。

（四）既判力适用于其他行政相对人——同一诉的利益论

在2018年的“左建京与北京市东城区人民政府申请再审案”中，前诉和后诉均起诉同一个房屋征收决定，原审法院以“诉讼标的已为生效裁判所羁束”为由裁定驳回起诉。最高院回避了同一行政行为是否为同一诉讼标的这一争议，而是从“诉的利益”角度分析：前诉和后诉都是要求法院从整体上否定征收决定的合法性，并未体现出不同的原告在本案中有别于其他人的特定的需要法律保护的诉讼利益与实体权益。另外，即使后诉启动实体审查，裁判的结果与前诉应当没有明显区别，故无启动再审的必要。

虽然“左建京案”意图绕开“诉讼标的”这一复杂而有争议的概念，但其提出的“诉的利益”一般指当事人在其利益受到不利影响时寻求司法救济的必要性，作用主要在于确定受案范围和原告主体资格，而与诉讼标的并无必然的联系。至于为什么诉的利益相同可以形成既判力，法院没有予以解释。总体上看，该案的说理虽然意欲赞成既判力的适用，但肯定性的语气并不强烈。

总体而言，对于既判力是否可扩张于同一行政行为的其他相对人，司法实践中的观点和理据可谓众说纷纭，面向不一。赞成既判力的裁判主要站在功能主义的立场，保证诉讼经济和避免前后判决结果不一，比如“左建京案”强调即使后诉可以进入实体审理，裁判结果也应当与前诉相同，但是这种结论预设性的考量与既判力的本质之间缺乏固有的勾连，并不是既判力的内在因素。反对既判力的裁判主要从“诉讼标的”这一法律概念入手，将诉讼标的作为既判力适用范围的试金石，但是，诉讼标的与行政行为的区别究竟是什么、与重复起诉的关系是什么，还没有形成一个完整的规则体系和理论架构。为此，我们需要对我国现行的既判力制度进行重新审视。

三、我国既判力制度的规则体系

从法律渊源看，我国行政诉讼的既判力制度仅仅存在于司法解释之中，一直没有发展成为正式的立法。既判力制度最早由2000年《若干解释》确立，其第44条并列规定了两种裁定不予受理或者驳回起诉的情形，分别是“起诉人重复起诉的”以及“诉讼标的为生效判决的效力所羁束的”。通常认为，前者为禁止重复起诉规则，后者为既判力规则。禁止重复起诉又称二重起诉之禁止，其理论根据有两个：一是来自“诉讼拘束”，二是来自“一事不再理”。2007年最高人民法院《关于加强和改进行政审判工作的意见》第一次正式提出“既判力”的概念：“充分尊重生效裁判的既判力，防止对同一事实或同一法律问题作出不同裁判。”2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称2018年《行诉解释》）第69条除了在个别文字上进行微调以外，专门在第106条对“重复起诉”进行界定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”由于2018年《行诉解释》第106条也包含了“诉讼标的”的因素，在理解与适用上容易与“诉讼标的为生效判决的效力所羁束的”情形相互混同。

（一）禁止重复起诉应当与既判力各有分工

根据2018年《行诉解释》第106条的规定，构成重复起诉，需要同时满足后诉与前诉“三个相同”：当事人、诉讼标的以及诉讼请求相同。而既判力规则虽然没有强调后诉与前诉的相同性，但是，既然设定后诉的诉讼标的为前诉的生效判决的效力所羁束，实际上也就是后诉与前诉的诉讼标的相同，或者为前诉所包含。这样一来，在逻辑上，既判力与禁止重复起诉的适用条件产生了重叠，而且后者更加严格。从法院适用的角度讲，同样为了达到不予受理或者驳回起诉的效果，法院宁愿优先适用既判力规则，相应地，禁止重复起诉规则的实际效果将大打折扣。因此，在“张刚案”中，最高院首先考察了禁止重复起诉规则的适用，因为当事人不同，自然不敷使用，然后再转向既判力规则。在司法实践中，适用禁止重复起诉规则往往需要对“三个相同”进行某种程度的扩张，如前述“李秀英案”，虽然前诉与后诉原告为母女关系，法院以当事人满足“同一性”即可，故李秀英以同一事实、理由，同一诉讼请求，同一诉讼标的向该院提起诉讼属于重复诉讼。实际上，如果为同一诉讼标的，既然后诉的诉讼标的已经为前诉羁束，那么适用既判力规则更为简单。

具有部分重叠关系的两类规则同时出现在司法解释的同一个条文之中，说明了相关解释的不周延，两者之间应当确立各自不同的适用范围。禁止重复起诉应当适用于前诉隶属于某法院的诉讼系属，诉讼系属的形成意味着当事人的起诉转化为法院的可审案件，诉讼程序正式启动。诉讼系属开始于法院立案受理时，终结于判决确定时，而既判力适用于前诉判决生效以后的重复起诉。德国学者胡芬指出：诉讼拘束（即诉讼系属）随着判决的既判力出现而结束。在诉讼拘束持续期间，任何当事人都不得使同一案件产生新的诉讼拘束。也即，禁止重复起诉发生于诉讼系属中，诉讼系属因纠纷解决而随诉权一并消灭，在前诉的生效裁判作出以后，既判力的效力就随之发生。

禁止重复起诉与既判力规则分别适用于不同的时间段，在于两者具有不同规范目的：前者是基于同一诉权只能有一次诉讼系属，旨在实现纠纷的一次性解决，而后者是基于法的安定性和裁判的权威性，避免诉讼标的处于不确定的状态。2018年《行诉解释》第106条将禁止重复起诉涵盖当事人“在诉讼过程中”或者“裁判生效后”再次起诉两种情形，造成了禁止重复起诉与既判力适用范围的重叠，再加上该解释第69条同时设立禁止重复起诉和既判力规则，引起法律适用上的困扰。由于2018年《行诉解释》第106条中重复起诉的概念既包括了诉讼系属，也包括了既判力的作用，导致与第69条中的重复起诉概念产生了逻辑冲突，我们应当将该解释第69条中的重复起诉限定在已存在诉讼系属的适用条件之下。在前述“张刚案”中，原审法院以后诉行政行为已为前诉的生效判决所羁束为由而驳回起诉，思路还是比较清晰的，但最高院在再审审查中指出，既判力的消极作用与禁止重复起诉属于同一原理，并据此考察了民事诉讼法司法解释有关重复起诉的规定（当时2018年《行诉解释》还没有出台），就是一种混同的思路。

因此，本文建议，《行诉解释》应当将禁止重复起诉限于当事人“在诉讼过程中”再次起诉的情形，即“禁止诉讼的二度系属”，而既判力规则应当限于“诉讼标的为生效判决的效力所羁束的”情形。反观司法实践，同一当事人针对同一行政行为先后多次提起诉讼的事例较为罕见，法院适用禁止重复起诉规则的情形也较少发生，而针对不同当事人就同一行政行为先后提起诉讼的情形，法院一般倾向于适用既判力规则予以审查。

（二）诉讼标的决定既判力的适用范围

“诉讼标的”在我国行政诉讼法律制度上第一次出现是在2000年《若干解释》第44条，可以说这一概念就是为既判力制度的创设而度身定做的。无论是司法实践还是理论研究，在既判力的视域范围以外，诉讼标的这一概念并不为人们所重视，经常与“诉讼请求”“行政法律关系”“被诉行政行为”等术语相互混用。“诉讼标的为生效判决的效力所羁束”这一句话，从文义上理解，是指后诉的诉讼标的为前诉的生效判决的效力所羁束，那么前诉的诉讼标的是什么？诉讼标的与生效判决是什么关系？在传统的民事诉讼理论中，存在这么一个不言自明的公式：“诉讼标的=申明事项=判决主文判断”。也即，诉讼标的和判决主文在外延上是等价的，判决主文是对诉讼标的的判断，诉讼标的确定了诉讼的“入口”范围，判决主文确定了诉讼的“出口”范围。既判力在形式上系于判决主文，在实质上是为诉讼标的之判断而产生，既判力的客观范围与诉讼标的的范围相一致。因此，在“诉判一致”的范围内，“诉讼标的为生效判决的效力所羁束的”的文义可以转换为：后诉的诉讼标的与前诉相同或者为前诉所包含，而前诉的诉讼标的已为生效判决的效力所羁束，因此后诉的诉讼标的受到相同的羁束。

通说认为，诉讼标的决定了既判力的客观范围，即确定判决中哪些判定事项产生既判力的问题。本文以为，我国行政诉讼法司法解释中“诉讼标的为生效判决的效力所羁束的”对前诉与后诉当事人之间的相关性没有限定，对于既判力的主观范围没有实定规则的约束，因此，诉讼标的不仅仅对应于既判力的客观范围，而且也涵摄了既判力的主观范围。从前述既判力的相对性原则看，只有当事人参与了诉讼，才能就诉讼标的提出证据、阐述自己的主张，维护自己的合法权益。但是，根据我国的既判力规则，只要后诉的诉讼标的与前诉相同或者为前诉所包含，后诉的当事人无论是否与前诉相同或者具有同等地位，均受到既判力规则的约束，这也正是我国司法实践中扩张适用既判力规则的重要理据。易言之，诉讼标的是前诉与后诉之间唯一的连接点，只要符合诉讼标的同一性，后诉的当事人和前诉的当事人就具有同等的地位。我国司法实践中有关既判力是否适用于同一行政行为其他相对人之争议，其实质都是围绕诉讼标的或者其相关概念展开的。因此可以说，诉讼标的决定了既判力的适用范围。

四、被诉行政行为是否等同于诉讼标的——以撤销诉讼为例

在履行诉讼、给付诉讼、确认诉讼等诉讼类型中，可能没有一个确定的行政行为存在，所以，诉讼标的不容易与行政行为混同。诉讼标的是否等同于被诉行政行为的问题，主要发生于撤销诉讼的情形。我国的行政诉讼立法，由于深受行政行为形式论的影响，几乎将行政诉讼全部等同于以行政行为为适用对象的撤销诉讼，长期以来，我国有较多学者将诉讼标的等同于行政行为，另外还有法律关系说、行政行为违法说等不同观点。这种占主导地位的行政行为说在很大程度上影响了司法实务的判断。

正是因为意识到这一现象，最高院在“张刚案”中对行政行为说予以纠正：行政行为的合法性问题仅仅属于法院的审查对象，而不是法院审理的全部，撤销诉讼的诉讼标的应当是“行政行为违法并损害原告权利这样的一个原告权利主张。”这样一来，最高院实际上采纳了德国法上通说：“行政行为违法+原告权利主张说”。《德国行政法院法》第113条规定：“行政行为违法且原告因此权利受侵害的，法院应撤销行政行为及相关的复议决定。”德国学者胡芬解释道：根据原告的权利主张，行政行为或停止作出行政行为（客观上）违法，并且（主观上）侵害了原告的权利。即使是同一行政行为，例如两块涉案土地的所有人，都不服同一个规划确认决定，那么此案涉及的是两个不同的事实状况，具有不同的理由，即两个诉讼标的。权利受到侵害是私人对行政行为提起撤销诉讼的起诉要件，因行政行为违法而使权利受到侵害是撤销诉讼的本案胜诉要件。本文也倾向于最高院在“张刚案”中所采纳的“行政行为违法+原告权利主张说”。法院对于行政行为的合法性审查源自于当事人的起诉，原告的主体资格限定于认为行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，针对同一个行政行为，行政行为违法性是原告提出权利主张的前提，但当事人主张的权利受到侵害的内容不一定相同，这将左右法院的立案、审理和裁判的方向，法院最终是应原告的权利主张作出裁判。

行政行为说的主要依据在于：虽然我国行政诉讼法在起诉阶段要求原告说明自己的合法权益受到行政行为的侵害，但法院的审理却是以“对行政行为是否合法进行审查”作为原则，在判决阶段，法院只是在审查其合法性以后再针对行政行为作出判断。而且，撤销判决的既判力也仅仅是针对行政行为合法性的判决主文发生。行政行为说与我国长期以来将行政诉讼定位为以撤销诉讼为中心的合法性审查密切相关，既然法院已经在前诉中确认了行政行为的合法性，基于司法裁判的最终性，该行政行为的合法性就不容后诉予以挑战。但是，以行政行为说为依据来确定同一行政行为行政案件的既判力，存在以下难以自洽的逻辑问题。

其一，行政行为说忽略了原告寻求权利救济的意旨。在行政行为经司法审查后被认为合法的情形，2014年修订的《行政诉讼法》第69条以“驳回诉讼请求判决”替换了原来的“维持判决”，判决主文是对原告诉讼请求和诉讼理由的回应，而不是直接对行政行为的合法性予以判断，或者说通过对原告诉讼请求的否定，间接地肯定了行政行为的合法性。从严格意义上说，行政行为的合法性并没有被生效裁判所羁束，相反，驳回诉讼请求判决作出后，行政机关还可以根据行政管理的需要对原行政行为依法进行变更。在法院作出驳回诉讼请求判决以后，被诉行政行为之所以继续有效，不是因为司法审查的肯认，而是在于其本身具有的公定力。行政诉讼以原告的起诉为开端，将诉讼内容形式化为诉讼标的，法院以诉讼标的为对象而进行裁判，这是一个符合逻辑的过程。诉讼标的不仅仅是行政行为合法与否的判断，因为后者对于原告的权利主张来说仅仅具有时态上的阶段性意义，而不符合其最终目的。反过来看，如果法院在审理中虽然发现行政行为违法，但如果该行为没有侵害原告的权利，则法院应驳回起诉，而不是基于客观法秩序的立场予以撤销。虽然前诉和后诉均是针对同一行政行为进行攻击，但正如前述德国学者胡芬所举的同一规划确认决定的例子，不同的原告受到的权利侵害以及相关的权利主张是不同的。同一个建设工程规划许可证，对于该工程附近的不同利害关系人的影响是迥异的，法院在对某一利害关系人提起的诉讼进行合法性审查时，不可能预先兼顾到没有提起诉讼的所有利害关系人的权利主张。相应地，在不同的个案中，不同的原告对同一行政行为的攻击力度也有强有弱，前诉中原告的败诉不等于后诉的原告一定败诉。

其二，行政行为说导致剥夺后诉原告的程序参与权。按照行政行为说，后诉原告即使针对同一行政行为具有不同于前诉的权利主张，其权利主张的表达也会因为既判力的存在而受阻。如前所述，既判力的相对性在于必须赋予当事人充分争议的程序保障，只有获得争议的程序保障后，既判力才获得法律意义上的正当性。诉讼标的之所以要纳入“权利主张说”的要素，也在于既判力规则应当在程序保障层面使得当事人的权利主张通过诉讼程序中的攻击、防御而得到充分展开。原告的权利主张除了包括诉讼请求以外，还进一步涵盖行为违法性与权利侵害性等实体法要素。诉讼标的只能是在原告对事实进行自我评价的基础上向法院提出的权利主张，该实体权利是否存在应当经过庭审辩论程序后予以认定。也即，后诉原告的权利是否实际受到侵害以及哪些权利受到侵害，需要通过法院的审理才能作出判断。因此，我国《行政诉讼法》第27条针对同一行政行为发生的行政案件设立必要共同诉讼制度，通过采取承认的原则，视全体共同诉讼人为一个整体，以此保障共同诉讼人的程序参与权。

其三，行政行为说阻碍实现“无漏洞之权利保护救济”。按照行政行为说，由于法院在前诉判决已经对同一行政行为的合法性进行了全面审查，并未局限于原告的权利主张，因此法院在后诉中也难以作出与前诉判决结果不同的认定。法院对被诉行政行为的事实根据、法律依据、行政程序、职责权限等各方面进行合法性审查，发现行政行为存在的所有违法问题并予以指出，后诉原告的攻击点应当已经为前诉的全面审查所涵盖，所以前诉判决具有既判力。但是，全面审查作为一种法律规则，它在具体的适用中能否百分之百实现，只能说是一种理想状态。在个案中，当事人主张的个别违法性很可能不完整，法院全面审查的违法性仍可能限于个别违法性，难免会有遗漏应当考虑的违法事由，而这些事由一旦被核实，就不应该由当事人承担法院审查不力而导致的风险。例如作为最典型“一对多”的房屋征收决定，其在作出之前，应当根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定满足不同种类被征收人的不同需求。在“马昌超与安徽省滁州市南谯区人民政府案”中，原告声称“南谯区政府未提供改建地段或就近地段的房屋让被征收人选择产权调换房屋”这一新的违法性事由，在前诉判决中法院查明事实部分对此并未涉及，后诉裁判直接以受到同一征收决定的前诉判决既判力的约束而驳回起诉，显然有所遗漏。如果采用权利主张说，诉讼请求是撤销行政行为，而该行为违法且侵害原告权利则属于支撑诉讼请求的法律上主张，后诉原告根据其受到不同的权利侵害而提出新的违法事由，后诉法院仍然应当重新进行审查和判断。虽然最高院在前述“郭静案”中也考虑到“如果违法事由仅仅与原告相关，或者被诉行政行为存在对原告与第三人不同处理的可能，则可以否定撤销之诉判决的效力及于第三人，允许其另行提起撤销诉讼”，但后诉中是否有新的违法事由主张以及是否成立，应当通过实体性审查予以判断。退一步说，即使因为排除既判力而引起同一行政行为的案件前后产生不同判决，这也是司法实践中的正常现象。正如某一行政案件裁判已经发生效力，当事人仍然可以通过申请再审予以推翻。也即，在每个个案中，同一行政行为的合法性能否成立，有赖于通过案件审理后对不同原告的权利主张所涵盖的不同违法事由予以认定，行政行为的合法性与原告的权利主张之间相互咬合，因此，前诉中有关行政行为合法性的判断不具有独立的既判力。

五、尾论：以必要共同诉讼作为替代解决方案

综上所述，由于同一行政行为不等于同一诉讼标的，因此而发生的行政案件不具有既判力。在司法实践中，大量的案例均以同一行政行为的行政案件具有既判力为由驳回后诉的起诉，任意扩大行政审判既判力的适用，主要是立足于节约司法资源和防止“同案不同判”。虽然这是一种旨在避免“滥诉”“缠诉”的实用主义路径和针对群体性诉讼的治理方式，但是缺乏理论上的有力支撑，目前应当审慎看待。基于诉讼经济与诉权保护之间的紧张关系，在现有的诉讼法律框架内，对于同一行政行为的起诉，不妨更多地实践最新的必要共同诉讼制度。在“刘健华与海口市美兰区人民政府申请再审案”中，最高院对原审法院分案受理的处理模式予以指正：“包括本案申请人在内的30余名静仙苑小区业主提起的行政诉讼，其诉讼请求均为撤销30号征收决定，属于因同一行政行为发生的行政案件，应当合并审理。”这代表了法院在处理此类问题的新趋向。2018年《行诉解释》第27条在行政诉讼法关于必要共同诉讼制度的基础上新增了“必须共同进行诉讼”的概念，强调对于必须合并审理的诉讼，法院应当通知其他当事人参加，当事人也可以申请参加。据此，对于某一行政行为具有若干利害关系人的案件，在其中一个当事人提起诉讼时，应通知其他利害关系人参加诉讼，其中一人的诉讼行为经其他共同诉讼人同意，对其他人发生效力，法院进行合并审理并作出合一判决。对于像房屋征收决定这种具有众多利害关系人的案件，如果公告通知所有人参加诉讼，容易引起群体性诉讼从而不利于纠纷的解决。对此，其他利害关系人可以在一审开庭前申请作为共同原告参加诉讼，未在一审开庭前申请参加诉讼的，其之后的诉讼程序在前诉判决生效前予以中止。在前诉判决生效以后，不同利害关系人提起的诉讼应当予以恢复，前诉中对于涉及行政行为合法性问题主要争议事实的认定具有预决效力，除非当事人有相反证据予以推翻，在后诉审理过程中可以作为免证的依据；对于后诉中提出新的争议事实，法院仍然要重新审查，并据此作出新的判决。此外值得关注的是，各地法院目前正在探索标准诉讼制度，法院依据职权对已经立案且具有相同事实、法律问题和同类诉讼请求的系列行政案件，选取其中代表性案件作为标准案件进行审理，其余类案参照此审理结果进行裁判。从节约司法资源的角度，标准诉讼也可以作为一种替代解决方案。

责任编辑：施立栋

图文编辑：杨巽迪

审核：程雪阳

本文刊于《苏州大学学报（法学版）》2021年第4期，第87—96页。为阅读方便，此处删去原文注释，如有媒体或其他机构转载，请注明文章出处。

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